对市乡财政发展的哲学思考_财税统计_在线文书写作查询
"科学的发展观",是以胡锦涛为总书记的党中央站在唯物辩证法的高度,针对我国改革开放和社会主义现代化建设提出的理论新思维。今天,如果用"五个统筹"和新的发展观来看市乡财政发展,可以使许多原来难以看清的问题昭然若揭,使许多过去难以理清的思路逐渐清晰。本文的目的,即试用新的发展观,从哲学的角度中对市乡财政的发展问题作一些探讨,以促进基层财政持续、协调、健康发展。
一、坚持实事求是,正视市乡财政发展中的现实
改革开放20多年来,在党和政府的领导下,我市财政取得了较快的发展,较好的保证了基层政权的正常运转,促进了基层经济和社会事业的快速发展。但一分为二的看问题,也必须看到,在财政实现较快发展的同时,也存在许多不容忽视且亟待解决的问题。主要表现在:
1、区域间财政发展不平衡,大量隐形赤字存在。因各种因素的影响,各乡镇财政发展很不平衡。只是由于《预算法》规定地方财政不能打赤字预算,因而这些乡镇的财政报表长期表现为收支平衡。但实事求是的看,在预算平衡后面大量隐形赤字是客观实在的。2003年财政决算资料显示:当年全市22个乡镇(含街道办事处,下同)中,仅有6个乡镇地方收入大于指出,由16个乡镇支出大于地方收入总量,收支相抵后,资金缺口达到7204.5万元。如不实行财政调控,进行转移支付,许多乡镇不仅事业难以发展,国家出台的增资政策难以落实,甚至连干部、教师工资都不能正常发放。
2、可用财力与资金需求失衡,资金调度愈加困难。虽然近几年来,我市的财政收入连续以20%以上的年递增率上涨,但可用财力与资金需求的矛盾却日趋尖锐,资金调度愈加困难。
3、政府债务负担沉重,财政风险日趋明显。政府债务主要包括:①直接债务:即前些年由县级财政担保的向上级部门争取的财政周转金;由政府担保或指定财政部门担保的建设项目贷款(如用于农业基本建设的世界银行贷款、亚洲开发银行贷款以及国内银行贷款);政府职能部门为企业或项目担保举借的债务等。②由突发性、政策性调整引发的或有隐性债务(如前几年的农村基金会清理整顿后所遗留债务)。虽此类债务非政府所为,但为社会稳定,往往要由基层政府及财政承担。截至目前,全市实有政府债务总额为 万元,其中:市级 万元,乡镇级 万元,导致财政风险日趋明显。
二、辩证分析基层财政存在问题的原因
唯物辩证法认为,任何事物的产生或发展,都有其必然的、内在的原因。而每一事物的运动都和它的周围其他事物互相联系着或互相影响着。应该说,基层财政困境的形成,原因多种多样,既有经济基础的问题,也有上层建筑的原因,既有大形势下基层难以左右的外部因素(如体制、政策调整)的制约,也有基层在经济和社会事业发展中主观因素的影响:具体说来,主要有以下几大矛盾:
(1)政府管理体制上财权与事权不相适应的矛盾。
1994年的分税制改革,从大的方面改变了统收统支的财政体制,通过利益调整实现了向"分灶吃饭"财政体制的转移,强化了中央的宏观调控能力,削弱了五花八门的"诸侯经济",应该说这是非常必要的,实践证明也是正确的。但认真总结该体制改革的过程,人们又不得不说目前的分税制改革是尚不规范、不协调、不完善或有缺陷的。其突出问题:首先在大幅度调整财权关系的同时,没有对基层政府间的事权进行严格的规范、界定。分税制改革后,基层财政收入的大部分上解中央,但对县乡政府的事权却没有进行必要的界定与规范,使其与相应的可用财力相适应。其后虽然在财税体制上进行了几次调整,但每一次的调整都以地方级的财力的被分享为主要内容。使基层政府财权与事权的矛盾更加突出。一方面,基层政府的职能或事权(诸如党、政、司法、民政、科、教、文、卫、体、民兵预备役,城建、计生、环保等),不但没有减少,反而因社会保障、就业等新问题的出现增加了许多。可用财力的大幅度减少,事权与财权的极不相称,将县乡政府从一开始就置于"既要马儿跑得好,又要马儿少吃草"的尴尬境地。其次,许多已界定的东西因利益驱动没有得到严格落实。如"分税制"改革后,新的财力体制已经执行近10年,但老体制规定的"递增上缴"办法仍然执行。如山东省章丘市从1996年至2003年,在按"分税制"体制运行的同时,8年内又上解财政收入达3.7亿元,使本来就捉襟见肘的基层财政更加困难。加之因基层政府调控能力的局限性,国家的政策性调整往往使基层政府难以招架。如我市仅农村基金会清理整顿后遗留给政府的债务总额就达4.3亿元,占当年财政收入的135%。为保障储户利益,维护社会稳定,市财政每年要挤出4000万元用于偿付群众到期存款, 使基层财政调度更加沉重。
(2)经济发展中现实与基础的矛盾。
从微观的角度、具象的角度分析,各地域间的发展是不平衡的。即使在同一个县域内,经济的差距也是明显存在的。如乡镇财政收入在90年代初期曾一度占据县乡财政的半壁江山。但随着地下资源的不断减少、国家环保政策的实行,特别是知识密集型产业的兴起,许多乡镇的财源优势昨日"黄花不再",很大一部分乡镇企业产品销售不畅,积压严重,相当一部分企业成为乡镇"食之无味,弃之可惜"的"鸡肋",因缺少新生的替代财源,由收入大户变为财政贫困单位。面对这一状况,很多乡镇实行大招商、大引进,大投入,使产业产品结构迅速适应市场变化趋势,促进了财政经济的飞跃式发展。但也有很多乡镇面对瞬息万变的市场形势措施不力,经济结构调整难以到位,经济发展徘徊不前,财政状况越来越难。
(二)收入稳定增长和支出超常规增长的矛盾,加大了收支缺口。其原因:一是近年来随着大中专毕业生分配,军转干部安置,特别是教师"民转公",财政供养人口急剧膨胀。二是近几年因国家连续出台增资政策,加大社会保障力度,使支出增长速度超过可用财力的增长。为落实政策保稳定不得不发,造成缺口资金大量增加。三是政府性消费支出过大。近年来各地在增收节支方面虽都采取了一定措施,但消费水平与自身财力不适应的矛盾仍日趋突出。有的地方工资虽然难保,但车子越换越好,政府型消费越来越高,虽然三令五申,但因种种原因超前消费与奢侈浪费现象难以杜绝,超前消费成为超支的重要原因,刚性支出的超常规增长,导致收支缺口越来越大。
(三)短期行为与长期利益的矛盾,导致资源配置上的违规行为。政府行政的目的,应是根据经济和社会发展变化的需要,实施科学的调控,提供必要的服务。但由于缺乏科学的发展观的指导,片面的把GDP的增长看作衡量一个地区经济发展和干部政绩的第一标尺,基层政府在施政行为上的"急功近利"、"追求政绩"的倾向较为普遍。
首先是行政管理目标短期化。一届政府,一任领导,追求好的"政绩",本无可厚非。但往往由于任期时间、考核机制、干部素质的影响,许多地方领导偏重于任期内立竿见影的"政绩"表现,不顾辖区内的财力允许,热衷于大广场、宽马路、高楼大厦的"亮点"建设,忽视了长远利益与现实利益的统一。但任何工程都需要资金投入,社会价值需要通过资金的表现形式来完成。往往是这任领导升迁了,债台随之增高。下届领导来了,又周而复始,甚至"寅吃卯粮",不惜以损害长远利益甚至后代利益为代价。很多人不愿去考虑上届或下届政府的债务偿还问题。
其次是因决策简单化造成失误较多,导致债务加重。现在有一种怪现象:因某些领导者在项目决策中或轻率武断,或听不得不同声音,造成项目考察者看领导眼色汇报,论证书围绕领导旨意作图解。论证时说的效益多好多好,项目真上了马却与考察论证大相径庭,许多举债上的项目,或尚未建成即"胎死腹中",或建成后因市场变化,产品积压,效益低下,甚至血本无归,巨额贷款本息的偿付不仅浪费政府可用财力,而且使政府债台高垒,最终成为财政的债务负担。
再次,由于政绩考核目标定位的不合理,过多的侧重于GDP和财政收入数字的考核,使某些地方出现了虚增预算收入的不良行为,财政收入的水分较大。据审计署资料,2001年,在中西部调查的49个县(市)中有45个虚增预算收入6.74亿元,占当年预算收入的16%。 这种现象不仅在中西部困难地区有,在东部经济发展地区也不同程度的存在。在这种"官出数字"基础上编制出来的预算方案,从一出台就决定了它的不可执行性。收入数字再多,除了能帮助地方主官升级进爵外,对经济发展、对收支平衡毫无任何用处,不出隐形预算赤字才怪。
(四)借贷权利与偿债义务不相适应的矛盾,造成政府债台高垒。从前些年的实践来看,基层的债务管理机制很不规范、很不完善。(1)债务举借上的随意性。如前些年政策多变,或鼓吹"借债经济",或鼓励机关干部"下海经商办企业",为落实这些号召,许多政府部门"八仙过海,各显其能",未经批准,就自觉不自觉的、公开或隐蔽的、直接或间接的进行融资(为了不违反法律,很多以企业和项目名义),因管理分散、经营无方、制约不到位,大多在拉了一笔债务后又上"岸"从政。这些资金虽然政府未曾担保,但由于属政府行为,最终要由政府承担偿债责任。(2)债务使用上的盲目性。在基层政府的债务融资中,相当一部分被用于一些竞争性的加工或服务项目。由于受项目评估、经营管理及市场变化的影响,项目能否收效存在很大变数,因而,债务资金在使用过程中,效率风险很大。但某些部门或企业的领导,在债务资金使用上很不谨慎,无钱就借,有钱就花。企业有了盈利,不是工效挂钩,就是超利润分成,总之好处是"你有我有全都有"。有些企业刚刚出现成效,就在领导的积极帮助下举借债务扩大规模,由于忘乎所以,举债无度,很多因企业状况不佳或债务负担太重,无力运转停产破产。但因有领导担保,形成大量的政府债务负担。(3)偿债管理上的放任性,借款容易还款难。突出表现在对领导政绩考核上,往往只注重经济增长率,忽视债务规模控制。只把经济发展数据列为晋职晋级的依据,不把债务规模控制和债务偿还看作领导政绩,更没有任期内消化政府债务的考核内容和相关数据。促使许多地方的领导想方设法借款上项目,不管债务负担对下届政府和本地长远利益有何影响,从而导致许多基层政府债台高垒,积重难返。
第三,条块分割的财税征管体制,使基层财政几乎无任何调控能力。一级政府一级财政,一级财政预算一经本级人民代表大会通过,就具有法律效力,如无特殊情况必须确保完成。因而,地方政府应当拥有为本级人大负责、为财政直接组织收入的税收机关。但实际上,由于国税、地税机构垂直上划,财税条块分割,往往是最高权力机关奈何不了上级职能部门,上级税务机关的指令性计划取代了法律性的预算任务,预算收入能否完成实际上存在很大变数,对此基层人大和政府基本没有调控权力。收入征管与预算管理上的"两张皮"体制,造成预算缺口愈来愈大。
(二)宏观调控政策与基层政府调控能力的矛盾。
由于县乡两级处于国家管理体制的最基层,它的被控性、局限性决定了每当上层建筑出现变动,都会对其产生不可预料的后果。比如从前几年的农村合作基金会的清理整顿来说,根据国务院关于清理整顿基金会的政策,凡清产核资后资产大于负债或基本平衡的并入农村信用社,资不抵债的由地方拿钱补平后并入,不能并入的由地方政府负责清盘关闭。为保持社会稳定,确保清盘兑付,许多地方在不良资产难以追还、良性资产短期内难以变现的情况下,不得已只好向上级政府举债、或向单位和社会筹借大量的应急资金。虽清理整顿如期完成,但由于"旧疮疤上又添新伤痕"(
辩证唯物论者认识世界的目的是为了改造世界。为了使基层财政尽快走出困境,我们必须正视上述问题,采取措施,辩证施治。
三、对基层财政发展的有关哲学思考
思考一:关于"发展"的思辨
要解决基层财政问题,坚持"发展是第一要务"的观点当然是题中之义。但在怎样看待"发展",或应该怎样去"发展"的认识上,却存在不同的观点。我们应坚持全面、协调、可持续基础上的发展,反对用孤立的、片面的、形而上学的观点理解和指导发展。
社会主义初级阶段的主要矛盾始终是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,这种矛盾也必然的会反映到财政发展中来。从财政发展的实践过程来看,只要有财政活动,就会有收支矛盾。就像其他事物一样,财政收支矛盾的表现形式也因收支两方面因素的不同影响、相互作用,而呈现出多样性和复杂性。有的盈余、有的赤字。有时平缓、有时尖锐,同是收支矛盾,今日之矛盾非昨日之矛盾,甲地之矛盾不同于乙地之矛盾,但不管何种形式、何个地区的矛盾虽然各不相同,但也具有一定的共性,即收支矛盾都是以收不抵支或支大于收的形式而表现,都是在财政发展进程中出现的矛盾。据此,是否可以说,在相当长的一个时期,财政的基本矛盾始终是人民日益增长的物质文化需求同落后的财力供应之间的矛盾。
谈到解决基层财政收支矛盾,现在似乎已经形成共识,即目前的矛盾是发展中的矛盾,发展中的矛盾必须用发展的办法来解决。这样的回答不能说不正确,但关键在于每个人对发展的理解是否符合经济社会发展的客观规律。通过调查发现,在对"财政发展"的认识上,主要存在以下几种偏差:
1、片面的将发展理解是增加、是重复,具体到经济建设上就是上项目,扩规模、增总量,不认为质的提高、数的排列、度的把握也能引起大的变化。
2、用孤立的、片面的观点看发展,将造成基层财政收支矛盾的原因简单的归结为收入总量太少,认为要解决收支矛盾,除了发展经济增加财力以外没有其他的办法。为实现经济增长,不顾当前与未来、工业与农业、生态环境与人、产业结构之间相互关系的协调,严重损害群众利益、长远利益,致使旧的矛盾尚未解决新的矛盾又产生,较为缓和的矛盾转化为尖锐的矛盾。
3、认为发展的原因,不在事物的内部,而在于事物的外部。即认为地域内收入总量的大小,取决于地域内的地理环境和中央对地方的分配比例,存在靠中央给政策、上级给补助发展的倾向,而不从事物内部(即发展经济、调节分配)查找产生问题的原因,不用相互联系的观点探求促进地域内财政发展的途径。
4、不能用实事求是的、相互联系的观点看问题,在财政管理中唯心不唯物,在财力配置上唯上不唯实。具体表现在:不顾财力可能搞借贷投资、超前建设,或只顾眼前利益、不顾长远利益,只要政绩不计后果等,导致财政支付负担或政府债务负担沉重,给今后基层财政发展造成很大被动。
对此,必须要引起人们的高度重视。为解决基层财政发展中的矛盾和问题,决不能去孤立的、静止的、片面的理解"发展"的概念与内涵,而必须树立辩证唯物主义的科学发展观,坚持以"三个代表"重要思想为指导,牢固树立"以人为本",全面、协调、可持续的思想,按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求谋划和组织基层财政发展。既要坚持"发展是第一要务",发展经济促财力增长;又要坚持"量财办事、确保平衡"的原则,从把握"度"的艺术性入手依法理财用财。只有这样,才能更大程度地发挥财政在资源配置、收入分配、调控经济方面的职能作用。较快的走出基层财政发展的窘境,为全面建设小康社会提供强有力的财力保障。否则,"欲速则不达",有可能事与愿违,难以达到预期的发展目标。
思考二:怎样才能做大"蛋糕"
客观存在的一切事物都是质和量的统一体,一方面,质规定着量的活动范围,不同的事物具有不同的量和量的界限;另一方面,质又以不同的量作为必要的条件,它决定于数量的界限。量变是质变的必要准备,质变是量变的必然结果。量变超出了这个界限,就会产生质变。因此,面对基层财政收入总量不足的问题,必须遵循质量互变的规律,在保持质的相对稳定性的同时,尽快的扩张收入的量,以量变促质变,努力实现财政平衡。
我们的"小康社会"建设,就是要积极创造条件,实现从贫穷到富强的质的变化,使人民的根本利益得到最大量的发展。因而,在条件成熟的时候,各级党和政府就要提出宏伟的战略目标,做出前瞻性的战略决策,拿出改革方案和富有针对性的措施,推动区域内经济和社会事业发展的飞跃。如果有一定条件而不去利用,或具备一定条件而不敢做出科学的决策,那就是保守,就是思想僵化,该区域的发展机遇就会丧失,生产力和人民的根本利益就难以得到很快的发展。目前,我们正处在经济发展的大好机遇,为了使基层财政实现质的飞跃,走出资金调度的困境,我们必须坚持"发展是第一要务"的观点,加快经济总量和财政收入总量发展。
1、"欲取先予"与"养鸡生蛋"。"予"与"取"的关系犹如养鸡与生蛋,是一种揭示事物的先后相继、彼此制约的因果关系。经济决定财政,为了增加财政收入的量,必须首先促进经济总量的膨胀或扩张。基层财政的发展除根据各地经济发展的客观条件,按照统筹协调可持续发展的要求,制定科学的经济发展战略和规划外,党委政府从财政、税收、金融、信息等方面提供良好的服务,为区域内经济发展提供一个宽松的环境十分重要。如随着财政资金逐步推出经营领域,国家金融市场整顿,基层企业面临着发展资金短缺的现实,为解决这一问题,基层政府可通过财政拨款、国有资本划拨、企业出资、社会捐赠等渠道筹资,设立专门的企业信用担保基金。建立中小企业信用担保体系,运用市场化运作的方式,在确定企业资信、保障资金安全运营的前提下,为有产品、有市场、有信誉的绩优企业提供信用担保,向商业银行贷款,以解决这类企业贷款难、新产品开发难的问题,促进经济快速发展。其次,为扩大经济总量,需要从以下几方面实现生财模式的突破:(1)变单纯的"养鸡生蛋"为"引鸡生蛋",即通过优化本地的投资环境,积极吸引外地的技术、项目和资金到本地来,通过"引进引办",尽快实现量的扩张。(2)变传统"喂养"为"科技饲养"。对现有的企业群体,要注重调整产业结构实现"复壮"。通过采取出售、租赁、重组等方式,盘活沉淀资金和现有存量资产,使部分国有、集体资产实现资金变现,支持企业高新技术开发,尽快改变以资源型开发为主体的县乡产业结构,利用科技的聚变效应,促进经济总量的膨胀。(3)充分认识个体民营企业、股份合作制与国有集体企业一样,也是社会主义经济的重要组成部分。要改变传统的思维模式,取消一切不公平的待遇,在坚持以公有制经济为主体的同时,积极引导和加快非公有制经济发展,通过培植群体财源促进量的快速增长。(4)改善各产业结构之间的比例关系,通过大力发展商业、服务业、信息、通讯、咨询、文体娱乐业等第三产业,逐步使第三产业成为经济总量新的增长点。
2、应收尽收与依法聚财。在经济总量增长的基础上,首先,要通过改革税制,优化税收结构,强化稽查,依法治税,使经济发展成果在财政收入总量上得到正确反映,保证税收量的稳定增长。其次,要实行"大财政"方针,坚持"政府所有、财政统管、划分收支、综合调控"的方针,严禁除财政部门以外的任何部门单位参与财力分配。将一切带有财政资金性质的非税性收入(包括行政事业性收费和政府性基金;彩票公益金和发行费;国有资产、资源有偿使用收入和国有资产经营收益;罚没收入;主管部门集中收入和利息收入等),通过"收支两条线"全部纳入财政管理,彻底消除各路诸侯多头参与资金分配的局面。在收入征管中,要强化财政监督,对明令取消的收费项目,坚决令行禁止。对依法计征的项目,要通过票款分离制度、强化账户、票据稽查、实施网络化监控等手段,促其全部收上来。通过可用财力总量的增加,确保工资发放,确保事业发展和社会稳定。对那些置国家与人民利益于不顾,为个人或小集团的利益擅自藏匿、截留、挪用预算内外收入的,坚决依法惩处,决不姑息迁就。总之要通过依法聚财,增强基层的财政实力,才能缓解日趋尖锐的收支矛盾。
(3)改革支出结构,减少政府性消费行为。对立统一的看,减少支出同增加收入一样,也是量变。针对目前支出结构不合理,政府性消费支出过大,教师超编,机关臃肿,是造成基层财政收支不平衡主要原因的情况,第一,必须控编简员,缩小财政供养范围。据统计,当前仅教师工资就占到乡镇支出的80%以上,相当一部分乡镇的收入总额抵不住教师工资,其他事业建设经费更无从谈起。根据国家关于将教师工资划归县级财政统一发放的精神,如果不改变目前基层政府事权与财权分离的状况,不改善现行的财力分配机制,超编或继续超编的现象得不到遏制,财力支付总量的危机也不过是从这一级次转嫁到另一级次的问题,乡镇工资发放困难就有可能变为县乡工资发放困难。因此,在生源已相对减少的情况下要通过并校合班,搞好教师队伍的精简整编。对基层党政机关干部要优化分流,除编外人员和临时工坚决清退外,冗余的可提倡进村进企或自谋职业,以减轻财政压力。第二,落实部门预算,提高预算约束力度。坚持对基层财政供给范围、人员等重新加以界定。人员经费按定员定额,由财政直接拨入职工工资账户。公用经费按标准核定后由财政直拨用款单位。对无预算和超预算的项目经费,财政一般不予负担。第三,优化支出结构。首先要集中财力保工资,保稳定、保重点支出。其次,大力压缩政府性消费支出。通过以公开招标、竞价招标为主要形式的政府采购,将用财政资金支出的物品购置、工程项目和大型服务(劳务)等全部纳入政府采购范畴,在确保采购质量的前提下,节减支出促进平衡。
思考三:必须提高切分"蛋糕"的艺术性
马克思主义认为, "量变改变事物的质","质变也改变事物的量"。"度",是一定事物保持自己的质的数量界限;如果把结余和赤字分别看作不同的质,两者之间的临界点,即收支平衡,也就是我们讲的"度"。掌握"度"的最高境界,即"适度"的原则。如何在经济和社会发展中掌握"适度"的原则,是一门求知不尽的科学、难以说到达顶点的艺术。为了基层财政健康发展,在条件成熟的时候,要敢于做出能促进财政向新质飞跃的决策。在条件不具备时,要注重于量的积累,积极创造条件促进质变,而不应违背客观规律"拔苗助长",提出不切实际的"飞跃"要求,否则将事与愿违。关键在于统筹协调,提高财政资源配置中把握"度"的艺术性。
1、正确认识资源配置中的"度",促进基层财政决策的科学化。
财政决策作为一种行为过程,是国家为了控制未来的财政分配活动,达到优化财政分配和财政调控的目的,预先对财政分配模式及相关策略进行决断和选择的过程。财政决策是否科学合理,财力分配是否恰到好处,不仅关系到财政分配的成败,而且影响到经济社会的健康发展和人民利益的实现和发展。因此,在决策过程中,遵循质量互变规律,按照统筹协调、掌握"适度"的原则尤为重要。
唯物辩证法认为,在一定的条件下,注意保持事物质的相对稳定性,让事物的量充分展开,也是事物发展所需要的。因此,我们在制定经济社会发展战略和目标时,尤其在财政资源配置上,应该坚持实事求是的态度,在努力保持收支平衡这个"度"的前提下,根据可用财力统筹财力分配,通过踏踏实实的工作,实现经济总量及财政收入总量的不断增长,通过量的逐步增长最终达到质的飞跃,实现收支平衡、略有结余。如果不注重客观规律,不坚持统筹协调可持续发展方针,掠夺性的使用生态自然资源,透支性的进行建设性投入,即人为地制造质变,则"欲速则不达",不仅破坏了原有质的稳定性,而且会使事物出现倒退现象,使基层财政更加困难,有些地区因投资过大,或借贷过多,造成政府债务沉重,财政风险严重即是明证。
当然,也不能把质和"度"(收支平衡)的理解绝对化。质的稳定性是相对的,任何的度的也是呈时点状态的。在条件具备的时候,为了实现质的飞跃,有时需要突破事物的临界点。(如在具备市场、技术的条件下,为了发展超出可用财力,通过向银行贷款发展经济)关键在于掌握"适度"的原则,即把握分寸、时机,防止"过"与"不及"。只有真正掌握了"适度",才能搞好可用财力资源的配置,把握借贷与否;如果借贷应掌握在什么程度才利于可持续发展,而不至于积重难返。才懂得怎样处理眼前利益和长远利益关系,不至于影响今后经济社会建设乃至后代子孙的发展。
2、正确认识质量互变的多样性,研究资源配置的排列次序,推进基层财政经济的健康发展。
正如矛盾的发展形式有其多样性一样,质量互变也有其多种表现形式:即数目和数值的增减;程度和水平的升降;速度大小的波动;空间排列次序的变化等。但其基本形式,主要有两种:第一,数量的增减引起质变。指事物的量的增减到了一定的程度,突破了事物自身质的临界点,引起质变。第二,空间排列组合的变化引起质变。指事物在总体上数量不变,但由于事物的各个组成部分在空间的排列次序发生变化,在一定的条件下,也会引起事物的根本性变化。如齐威王与田忌赛马,在田忌处于劣势的情况下,他听取了孙膑的意见,改变了比赛中马的排列顺序,即变劣势为优势,变失败为胜利。又如有的地区财经状况本来较好,但由于不注意安排新上投资项目的排列次序,凭想当然决策,造成政府债务负担沉重,大伤元气。因此,要精心研究数列排列的学问,通过科学的数列排列,既防止事物的倒退返复,又促进旧质向新质的转化。
思考四:要正确认识事物发展的内在联系,处理好几种关系。
我们认识事物,要从事物普遍的、多种多样的联系中去研究它。在研究某一局部时,不忘记它同整体以及整体中其他局部的联系,在研究个别事物时,不忘记它同周围事物的联系。否则,必然会事与愿违,受到客观规律的无情惩罚。因此,在基层财政发展中,必须坚持事物普遍联系、相互作用的观点,正确处理发展中的各种矛盾,用全面协调可持续发展的观点,指导和促进财政经济的可持续发展。
(1)正确处理经营城市和农村发展的矛盾,在可持续发展中实现基层财政振兴。所谓可持续发展,就是要促进人与自然的和谐,实现经济发展和人口、资源、环境相协调。坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路,保证一代接一代的永续发展。可持续发展要求人们必须正确处理眼前利益与长远利益的关系,既不能好高骛远,忽视眼前,坐失发展机遇,也不能不顾后续发展,掠夺性使用资源,搞"杀鸡取卵"。从确保基层财政发展来看,目前最紧迫的是从"以人为本"的角度,正确处理城市化发展和土地征用的关系,尽快煞住乱占耕地的歪风。近几年来,全国城市化进程加快,许多县乡也不甘示弱,从社会发展趋势来说,这本无可非议。但关键是要符合全面、协调、可持续的发展观。但近年来,由于农业发展周期性较大,相对经济效益低,对凸现"政绩"作用不明显,许多地方在城市化进程中,不惜牺牲农业、农民的根本利益来实现经济和事业发展的高速度。或占用大量土地搞开发区、建高尔夫球场,或通过修宽马路、大广场来突出地域的"亮点",作什么"以地生财"的文章,搞什么所谓经营城市,其实无非就是"变卖土地"而已。如果这种"崽卖爷田不心疼"的歪风不被制止,或虽已制止但由于地方官员"高超的对策"而变通处理,照此下去,大约四五十年,全国的耕地面积就会所剩无几。
任何矛盾都是对立统一的,这种行为虽然在短期内缓解了地方支出的窘境,使某些地方短期内发生较大变化,但从全面、协调、可持续发展的角度看问题,却给今后子孙万代的发展、人民群众的根本利益带来不可挽回的损害,同时也给基层财政发展带来恶劣的后果。如被征地后,失地农民就业,家庭生活保障,子女教育经费等,成为一大社会问题,为保稳定,政府必须加大社会保障支出。否则,必然影响社会安定。这无疑让基层财政背上了十分沉重的、难以解脱的包袱。目前,每年近千万人的新增失业大军、近亿人的农村剩余劳动力已经使就业形势非常尖锐,如果再增加失地农民这样一个社会群体,那么用于社会稳定(社会保障、社会治安、公共管理等)的成本投入将是一个惊人的天文数字。因此,这种"饮鸠止渴"的做法必须坚决制止。基层党政领导要树立科学的发展观,切实转变工作重心,把工作精力和财力放在解决影响发展的薄弱环节上。比如农业基础设施建设、公共医疗卫生体系建设、基础教育设施建设、环境保护和生态建设等。对于城市化建设必需的土地占用及投入,要在国家法律法规和地域内财力允许的范围内,从严控制,高效利用。决不能未批先占,占而不用,或用而无效,更不能允许依靠违法卖地生财。而根治这一弊病的关键在于:改革管理体制、削弱"诸侯"权利,强化监督制约、严惩违法行为。既要使肆意违法者无权作为,又要使胆大妄为者丢权代偿。
(2)正确处理可用财力与资金需求矛盾,坚持有所为有所不为。鉴于县乡财政在国家财政体系中的基层地位,可用财力和社会财力有限决定了基层财政的调控能力。在一定的财力范围内,如何搞好财政资源配置,在确定建设项目、确定资金投入方向时统筹协调、权衡利弊非常重要。哪些项目先上有利,哪些先上则有害。哪些项目上马后收回投资较快可以贷款建设,哪些项目投入产出比率较低,借贷后容易形成债务负担,这些都要进行科学的测算,向孙膑那样进行数列排序的选优,通过排列的最佳化,实现决策效益的最大化。要坚持一切从实际出发,坚持因地制宜、因机制宜、因财制宜。老百姓常说,吃饭穿衣量家当。经济建设更是如此。既要积极进取,又要量力而行,不追求脱离实际的高指标,不盲目攀比。要坚持"有所为有所不为"的方针,敢于"取舍",善于"取舍",一方面,在区域内可用财力允许的范围内精心研究和科学规划经济社会发展的建设顺序。按照"适度"的原则,在条件具备而不会对地方财政产生严重后果的情况下,决策"借贷建设"项目和确需的借贷规模,积极创造条件实现"有所为"。另一方面,对条件不具备,如果项目上马后,因产出比率不大或成本收回周期过长,容易对地域内财政经济造成较大负面效应的,则应"有所不为",否则,一味的追求大气魄,不顾实际的追求大跨度、大飞跃,摊子铺的过大,投入资金过多,借贷资金过"度",只会走到事物的反面。胆子越大,危害越大。步子越快,债务越多。现有财力的浪费和债务负担的沉重,势必影响基层财政的可持续发展。针对目前负债过重的实际状况,基层政府要严格执行"量入为出"的原则,妥善安排项目建设。为进一步强化立项及建设投入管理,要建立严格的项目报批制度。所有较大规模的建设项目,如大规模的企业投入、办公楼修建、道路、广场、非大众化休闲娱乐设施的建设等,必须报上级政府部门审核批准。上级政府部门对下级政府尤其是长期财政赤字、严重拖欠工资地方报来的建设项目,一定要依法履行职责,认真加以审核,以免使这些地方的财政状况恶化,或使本来就困难的基层财政状况"雪上加霜"。
(3)正确认识"显绩"与"潜绩"的关系,控制和减轻政府债务负担。首先,要从管理思想上,端正政绩与债务管理的关系。一方面,在任期内,促进辖区内经济社会发展变化是政绩。另一方面,在发展变化中,有效控制债务增长、偿还以前的政府债务减轻债务负担也是政绩。只不过是前者是"显绩",后者是"潜绩",而人们往往关注于前者,而不注重后者。为此,正确认识"显绩"与"潜绩"的关系,从思想源头入手,为政府债务管理打好基础。其次,要尽快制定必要的法律法规,把政府债务全部纳入同级预算管理,把住政府部门借债关。任何政府部门、政府部门的任何项目未经政府批准同意,不准擅自对外借款,严防重新出现"部门借债、政府偿还"的现象。企业贷款纯属市场主体行为,政府决不可为其违规担保。如政府领导者强行指令为其提供担保,应依法追究领导者个人责任。造成严重经济后果的,必须以渎职论处,给予必要的法律及经济制裁。三是要建立政府债务预警机制,密切关注政府债务额度的增减,包括对国有、集体企业债务的监测与控制。实行债务动态化管理,各乡镇要按季度将政府直接债务汇总报县级财政部门。要注意研究政府债务的综合偿还能力。针对各自的负债,制定并落实具体的减债计划。上级政府要与各县、各乡镇签定目标责任书,把控制和减少政府债务作为考核领导政绩的重要事项,列入干部审计内容,确保基层政府债务不再增加,尽量规避或减少潜在的财政风险。
(4)正确处理动机与效果的矛盾,规范政绩考核机制,发展人民根本利益。基层财政经济健康发展与否,与干部队伍尤其是决策者的政绩观有很大关系。而一些不正确的政绩观及其表现,又与我们现行的体制、机制和具体制度密切相关。长期以来,在对干部政绩的考核上,存在着单纯追求"GDP"增长,忽视人文社会和生态环境可持续发展的倾向。反映到干部的施政行为上,就是片面的、急功近利的、与人民利益相悖的短期行为。针对这种现象,温家宝总理指出:要用全面的、实践的、群众的政绩观点看待政绩。从目前的情况看,虽然在怎样用新发展观制定基层干部政绩考核坐标上有一定的分歧。但有三个关系首先应该处理好。一是全面与局部(或一般与个别)的关系。在制定政绩考核指标的时候,既要看其财政经济指标,又要看社会指标、人文指标和环境指标;既要看城市化发展,又要看农村发展。既要看它发展的平均增长率,又要看清在平均数下的发展不平衡现象。决不能"一好遮百丑",用一个倾向去掩盖另一个倾向。二是眼前利益与长远利益的关系。既要看当前的发展,又要看发展的可持续性。就是说要重实干、重实效,对干部的政绩考核结论要经得起实践和历史的检验。既要看其辖区内的发展变化,又看其政绩是否有利于辖区内的长远发展。对那些在任期内靠借债求发展,导致债台高垒积重难返的,虽名噪一时,但经实践与历史检验后患巨大的,应以政绩不佳评定。三是领导政绩与群众利益的关系。领导干部要注意"倾听群众呼声,忠实履行全心全意为人民服务的宗旨,把实现人民群众的利益作为追求政绩的根本目的"。要淡泊名利,着眼长远,而不是为了一己利益急功近利、劳民伤财,搞什么"形象工程"和"亮点",要察实情、讲实话、办真事。而不是为了自己的荣辱升迁弄虚作假、虚报浮夸、做表面文章,玩数字游戏。因此,衡量干部政绩,不仅要看经济总量、看"显绩",还要看群众得到的实惠;看社会稳定;看给后代子孙留下了什么;看人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应。为了建立和完善适应时代要求的干部政绩评价标准、考核奖惩制度,笔者认为,必须以"三个代表"重要思想和全面协调可持续的发展观为指导,针对决策机制和干部考核机制中的实际,实行大胆扬弃,以形成正确的政绩导向,促进财经发展决策的民主化、科学化和效益最大化,实现基层财政的全面协调可持续发展。
